信，財政分權體制以及與之伴隨的政府行為將對地方財政支出結構帶來顯著的影響甚至扭曲。

國際經驗是，為了吸引要素尤其是資本的流入，地方政府會競相削減其所徵收的稅率，同時地方間的“搭便車”動機和非合作行為也使得公共物品的供給低於最優水平，這兩方面都會導致公共支出總體規模的不足。在中國的財政體制下，公共投入的責任更多地落在地方政府身上，不足的現象應該更加明顯。然而，至少在基礎設施上，中國演繹出了一個罕見的有效機制，大大領先於同水平發展中國家。寬廣的馬路、超前的市容規劃常常令人吃驚。最近中國和印度之間引人注目的比較視角展示了中國在基礎設施建設上的絕對優勢。不久前《經濟學家》的一篇文章也指出，與印度類似，拉丁美洲也存在著基礎設施建設的困境，並且與中國形成反差的是，正是這些國家的政府成了基礎設施建設的絆腳石。

與此同時，中國政府對人力資本的投資（尤其是教育投入）和公共服務的投入卻存在著令人尷尬的不足。這些方面投入的落後同樣可以在國際比較中得到清晰的展示。諾貝爾獎得主赫克曼不久前發表的研究指出，1995年中國（包括各級地方政府）的教育投資大約佔國民生產總值的％，同時國民生產總值中大約30％用於實物投資，在美國，相應的數字分別是％和17％，並且此後10年來這種投入結構的失衡有增無減。在轉型和財政分權的文獻中，俄羅斯通常被當作是中國的一個反面參照系；然而，從財政支出的角度，是俄羅斯而不是中國更接近於合理的水平。《公共經濟學雜誌》參見，Zhuravskaya；　Ekaterina；　V。　Incentives　to　Provide　Local　Public　Goods：　Fiscal　Federalism；　Russian　Style。　Journal　of　Public　Economics。　2000；　337368。提供的俄羅斯35個大城市（29個地區的首府和其他6個區域性中心）的資料顯示，1992—1997年間教育在財政總支出的比重從％穩步上升到％，在教育、衛生和文化體育三項上的支出一直維持在40％的水平。相比之下，中國地方政府同期支出在教育和科教文衛上的比重分別僅為15％左右和25％不到。由於在中國這些支出主要是由地方政府負責的，因而這兩個比重在國家（中央＋地方）財政中所佔的比重更低。2004年，國家財政中用於教育和科教文衛的比重分別僅為％和％。

當心政府的企業家精神（4）

除跨國比較之外，中國地方財政支出結構的扭曲還有持續加劇的趨勢。資料分析顯示，1994年“分稅制”改革前後是進一步惡化的開始。這可能暗示，“分稅制”改革之後，地方政府競爭的重心從符合經典分權理論的減免稅、藏富於企的競爭轉向了更加直接地推動經濟增長的競爭，地區政府重物質資本投資、輕人力資本投資和公共服務的偏向被進一步強化。其間出臺了一系列旨在扭轉這種態勢的政策，但收效甚微。下面我們以教育為例加以說明。

根據1986年施行的《義務教育法》，義務教育經費主要由地方（基本是縣級）財政承擔，中央財政置身事外。由於支出責任安排的不合理，加之財力拮据，逃避壓力、亂收費、挪用教育經費等成為地方政府簡單的集體選擇。針對這一情況，在1980年代末，參照國際通用的公共教育支出佔國內生產總值的比例，國家確立財政預算內教育撥款的目標，在20世紀90年代中期或到2000年應達到發展中國家佔國內生產總值4％的平均水平，此指標正式列入1993年印發的《中國教育改革和發展綱要》，之後又在1995年頒佈的《中華人民共和國教育法》中作出了相應規定。1996年國